Drobečková navigace


Stanovisko Odboru legislativy a práva KPR k ratifikaci Římského statutu Mezinárodního trestního soudu

8. července 2009

V poslední době dostává Kancelář prezidenta republiky dotazy, proč prezident republiky dosud neratifikoval Římský statut Mezinárodního trestního soudu, přestože k tomuto kroku dostal souhlas obou komor Parlamentu a doporučila mu jej vláda, a zda a kdy tak hodlá učinit. Následující stanovisko shrnuje dosavadní vývoj pokusů o ratifikaci Římského statutu, vysvětluje současný postoj prezidenta republiky a naznačuje i možná východiska, která by mohla k ratifikaci Římského statutu Mezinárodního trestního soudu vést.

            Obsah:

A.        VÝVOJ DO ROKU 2007  

            I.          Podpis Římského statutu Českou republikou (rok 1999) ………….……... bod 1

            II.        Návrh novely Ústavy České republiky (rok 2000) …………………………....…….3

            III.       Tzv. euronovela Ústavy – úst. zákon č. 395/2001 Sb. (2001) …………..……….. 7

            IV.       a) Další návrh změn ústavy

                                    b) Návrh na vyslovení souhlasu s ratifikací Římského statutu

                                                                                                          (obojí 2001 - 2002) ……...…… 10

B.        VÝVOJ OD ROKU 2007 …………..……………………………..……………………. bod 17

C.        NÁLEZ ÚSTAVNÍHO SOUDU ZE DNE 26. LISTOPADU 2008…………..…………. bod 25

D.        SOUČASNÝ STAV ……………………………………………………....…….………..bod 29

E.        MOŽNÁ VÝCHODISKA ……………………………………………………..…………. bod 32

            I.          Dopady pojetí Římského statutu jako smlouvy podle čl. 10a Ústavy ..… bod 33

            II.        Možné rozpory s ústavou ………………………………………………………….... 38

                        a)         Ústavní zákaz nutit občany k opuštění vlasti ……………………………. 39

b)           Milost a amnestie …………………………………………..............................………….. 42

                        c)         Tzv. imunita ústavních činitelů …………………………….….........……... 45

            III.       Možnost přijetí ústavního zákona …………………………………………………. 59

F.         ZÁVĚR…………………………………………………………………………………... bod 61

 

A.      VÝVOJ DO ROKU 2007

I.        Podpis Římského statutu Českou republikou (rok 1999)

1.           Vláda České republiky schválila podpis Římského statutu svým usnesením ze dne 22. března 1999 č. 253. Protože předkládací zpráva pro vládu již tehdy zmiňovala možné rozpory Statutu s ústavou, vláda současně uložila ministrům spravedlnosti a zahraničních věcí provést analýzu možných dopadů na ústavní a další vnitrostátní předpisy a předložit vládě návrh dalších opatření týkajících se ratifikace Statutu. To byl mimořádný, nestandardní postup.

2.           Na základě uvedeného usnesení vlády Římský statut jménem České republiky podepsal tehdejší stálý představitel České republiky při OSN, mimořádný a zplnomocněný velvyslanec Vladimír Galuška. Protože tehdejší prezident republiky Václav Havel z blíže neznámých důvodů 25. března 1999 ad hoc přenesl svoji pravomoc Římský statut sjednat na vládu, Vladimíra Galušku k podpisu musel zmocnit tehdejší ministr zahraničních věcí Jan Kavan; učinil tak 31. března a velvyslanec Galuška podepsal Římský statut 13. dubna 1999.

II.        Návrh novely Ústavy České republiky (rok 2000)

3.           10. února 2000 předložila vláda Miloše Zemana Poslanecké sněmovně návrh novely Ústavy České republiky (sněmovní tisk č. 541 ve 3. volebním období Poslanecké sněmovny). Jednalo se o tzv. komplexní justiční reformu, ke které byl navíc připojen i návrh nového článku 112a; právě ten měl přizpůsobit Ústavu jurisdikci Mezinárodního trestního soudu.

4.           Návrh článku 112a Ústavy zněl:

         „Čl. 112a

         U trestných činů, pro které ratifikovaná a vyhlášená mezinárodní smlouva, jíž je Česká republika vázána, stanoví příslušnost mezinárodního trestního soudu,

                 a) se neuplatní zvláštní podmínky stanovené pro trestní stíhání poslance, senátora, prezidenta republiky a soudce Ústavního soudu, ani právo poslance, senátora a soudce Ústavního soudu odepřít svědectví o skutečnostech, které se dozvěděl v souvislosti s výkonem mandátu nebo funkce,

                 b) nemůže prezident republiky užít svého práva odpustit a zmírnit uložený trest ani nařídit, aby se trestní stíhání nezahajovalo, a bylo-li zahájeno, aby se v něm nepokračovalo, nebo způsobit stejný následek udělením amnestie,

                 c) Česká republika předá k trestnímu stíhání příslušnému mezinárodnímu trestnímu soudu svého občana nebo cizince, jestliže to taková mezinárodní smlouva požaduje.“

5.           V důvodové zprávě k návrhu čl. 112a Ústavy tehdy vláda uvedla:

         „Stávající znění Ústavy je v některých směrech v rozporu s široce pojatou osobní působností Mezinárodního trestního soudu, jehož postavení je zakotveno ve Statutu, který má povahu mezinárodní smlouvy. Ústava s výkonem některých funkcí spojuje i neomezenou trestněprávní imunitu, a to dokonce i po skončení funkce, s níž je taková imunita spojena. U poslanců a senátorů, presidenta republiky a soudů Ústavního soudu vylučuje trestní stíhání buď vůbec, nebo - v případě poslanců a senátorů – je podmiňuje vyslovením souhlasu s každým trestním stíháním příslušnou komorou Parlamentu České republiky. Statut naopak předpokládá, že smluvní stát bude (byť za přesně stanovených podmínek) povinen k trestnímu stíhání vydat (resp. předat) i svého občana. S ohledem na závažnost trestných činů, k nimž se vztahuje pravomoc Mezinárodního trestního soudu, Statut nepřipouští, aby určitá osoba s ohledem na své postavení nebo zastávanou funkci a s ní spojenou imunitou byla vyňata z trestní odpovědnosti.

                                   Účinný výkon jurisdikce soudy České republiky pro vymezený okruh závažných trestných činů na straně jedné a respektování výroku rozhodnutí Mezinárodního trestního tribunálu i po převzetí odsouzeného k výkonu trestu odnětí svobody na straně druhé rovněž vyžaduje, aby ohledně vyjmenovaných trestných činů, uvedených ve Statutu Mezinárodního trestního soudu, bylo ústavně omezeno právo abolice, agraciace a rehabilitace.

        Z uvedených důvodů se v navrhovaném článku 112a koncentrovaným způsobem uvádějí všechny změny, které je v zájmu plnění citované mezinárodní smlouvy třeba při zachování původního znění Ústavy provést.“.

6.           17. května 2000 Poslanecká Sněmovna tento návrh ústavního zákona zamítla. Je otázkou, nakolik byl důvodem tohoto rozhodnutí navržený článek 112a Ústavy, protože hlavním důvodem odmítnutí tehdy byla právě ona komplexní justiční reforma.

III.      Tzv. euronovela Ústavy – úst. Zákon č. 395/2001 Sb. (rok 2001)

7.           Nelze opomenout tzv. euronovelu Ústavy, která měla zásadní význam pro postup současné vlády, nepřímo je i základní příčinou současných problémů a může se stát i východiskem z nich. Jejím výsledkem jsou zejména následující ustanovení platné Ústavy České republiky:

                                    „Článek 1

                                   (1)    …
                                   (2) Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.“

 

                                   Článek 10a


                                  (1) Mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci nebo instituci.

                                  (2) K ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v odstavci 1 je třeba souhlasu Parlamentu, nestanoví-li ústavní zákon, že k ratifikaci je třeba souhlasu daného v referendu.

 

                                   Článek 39

                                    …
        (4) K přijetí ústavního zákona a souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy uvedené v čl. 10a odst. 1 je třeba souhlasu třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů.

 

                                   Článek 49

        K ratifikaci mezinárodních smluv

                                   a) upravujících práva a povinnosti osob,
                                   b) spojeneckých, mírových a jiných politických,
                                   c) z nichž vzniká členství České republiky v mezinárodní organizaci,
                                   d) hospodářských, jež jsou všeobecné povahy,
                                   e) o dalších věcech, jejichž úprava je vyhrazena zákonu,

                           je třeba souhlasu obou komor Parlamentu.

 

                                   Článek 87

         (1) …
        (2) Ústavní soud dále rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována.“
.

8.           Součástí návrhu tzv. euronovely Ústavy naopak nebyl návrh na změnu čl. 112 Ústavy. Jeho první odstavec, definující ústavu, tj. tzv. ústavní pořádek, proto i nadále zní:

                                   „Článek 112


        (1) Ústavní pořádek České republiky tvoří tato Ústava, Listina základních práv a svobod, ústavní zákony přijaté podle této Ústavy a ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky, Federálního shromáždění Československé socialistické republiky a České národní rady upravující státní hranice České republiky a ústavní zákony České národní rady přijaté po 6. červnu 1992.“.

                  Součástí ústavního pořádku podle tohoto ustanovení se tedy ani nyní nestaly žádné mezinárodní smlouvy, včetně smluv podle nového článku 10a Ústavy.

9.           Návrh euronovely Ústavy byl vládou předložen Sněmovně dne 22. března 2001  a schválen jí byl 3. července 2001 (sněmovní tisk č. 884 ve 3. volebním období Poslanecké sněmovny). Senát Sněmovnou postoupený a upravený návrh  schválil 19. října 2001 (senátní tisk č. 88 ve 3. funkčním období Senátu).

IV.       a) Další návrh změn ústavy

            b) Návrh na vyslovení souhlasu s ratifikací Římského statutu (obojí 2001 - 2002)

10.       1. října 2001 – tedy těsně před schválením euronovely Ústavy – vláda předložila Parlamentu České republiky další návrh novely Ústavy a Listiny základních práv a svobod (sněmovní tisk 1078 ve 3. volebním období Poslanecké sněmovny), která by umožnila ratifikovat Římský statut.

Ze skutečnosti, že tento návrh byl projednáván souběžně s návrhem euronovely Ústavy, resp. i po jeho schválení vyplývá, že úmyslem zákonodárce nebylo považovat Římský statut za mezinárodní smlouvu podle krátce předtím schváleného článku 10a Ústavy.  

11.       Vláda tentokrát navrhla doplnit Ústavu pouze o nový čl. 112a. Obsahově byl velmi podobný návrhu uvedenému v bodě 4 shora a měl znít:

               „Čl. 112a

 

                        U trestných činů, pro které vyhlášená mezinárodní smlouva, s jejíž ratifikací vyslovil souhlas Parlament a jíž je Česká republika vázána, stanoví pravomoc mezinárodního trestního soudu, zřízeného podle takové mezinárodní smlouvy,

                        a) se neuplatní zákaz stíhání prezidenta republiky pro trestné činy (čl. 65 odst. 3), ani zvláštní podmínky stanovené pro trestní stíhání poslance, senátora a soudce Ústavního soudu, ani právo poslance, senátora a soudce Ústavního soudu odepřít svědectví o skutečnostech, které se dozvěděl v souvislosti s výkonem mandátu nebo funkce,

                        b) nemůže prezident republiky užít svého práva odpustit nebo zmírnit uložený trest, ani nařídit, aby se trestní stíhání nezahajovalo, a bylo-li zahájeno, aby se v něm nepokračovalo, nebo způsobit stejný následek udělením amnestie.“

12.       V čl. 14 Listiny základních práv a svobod mělo být doplněno následující ustanovení:

                        „(5) Občan může být předán k trestnímu stíhání mezinárodnímu trestnímu soudu, jestliže to stanoví vyhlášená mezinárodní smlouva, s jejíž ratifikací vyslovil souhlas Parlament a jíž je Česká republika vázána.”

      Toto ustanovení reagovalo na námitky, že podle Římského statutu by Česká republika mohla být nucena předat Mezinárodnímu trestnímu soudu i občana České republiky, tedy donutit jej opustit svoji vlast, což článek 14 Listiny základních práv a svobod výslovně zapovídá (v reakci na operaci Asanace bývalé Státní bezpečnosti, mající na přelomu 70. a 80. let přimět odpůrce tehdejšího režimu k emigraci).

 13.       V návaznosti na tyto návrhy ústavních změn vláda 10. října 2001 předložila Parlamentu České republiky i samotný návrh na vyslovení souhlasu s ratifikací Římského statutu (sněmovní tisk č. 1112 ve 3. volebním období Poslanecké sněmovny).

14.       Návrh ústavních změn uvedený v bodech 10 – 12 Poslanecká sněmovna 30. října 2001 vrátila vládě k dopracování.

15.       V návaznosti na to 29. ledna 2002 vzala vláda zpět svůj návrh na vyslovení souhlasu s ratifikací Římského statutu. Vycházela zjevně z toho, že Římský statut nelze ratifikovat bez provedení odpovídajících ústavních změn. (Senátu tento návrh nikdy nebyl předložen, protože v roce 2002 ještě panovala praxe postupného projednávání, nejdříve Sněmovnou a až poté Senátem, i u mezinárodních smluv. Opuštěna byla až na přelomu let 2002 a 2003 v návaznosti na euronovelou Ústavy nově formulovaný text čl. 49 Ústavy.)

16.       V březnu 2003 byl vládě předložen další návrh novely Ústavy a Listiny základních práv a svobod, který byl projednán v Legislativní radě vlády. Řešil jednak problematiku tzv. eurozatykače, jednak problematiku mezinárodních trestních tribunálů. Následně vláda vypustila ustanovení týkající se mezinárodních trestních tribunálů a schválila jen návrh na změnu čl. 14 Listiny. Sněmovna pak návrh ve 2. čtení zamítla s tím, že eurozatykač změnu Listiny nevyžaduje (sněmovní tisk č. 513 ve 4. volebním období Poslanecké sněmovny).

B.      VÝVOJ OD ROKU 2007

17.       V roce 2007 se vláda rozhodla ratifikaci Římského statutu prosadit znovu. Motivována byla zejména blížícím se českým předsednictvím EU, během kterého měla Česká republika předsedat i podskupině pro Mezinárodní trestní soud pracovní skupiny pro mezinárodní právo veřejné (COJUR-ICC) a jako taková měla vyzývat další státy k ratifikaci Římského statutu. Již v listopadu 2008 se vláda vzdala předsednictví této podskupiny ve prospěch v pořadí další předsednické země, totiž Švédska.

18.       Dalším důvodem uváděným MZV byla příprava revizní konference, která by měla definovat mezinárodněprávní zločin agrese a může vyústit i v přijetí změn samotného Římského statutu. Česká republika přitom pochopitelně chce mít vliv na obsah těchto změn a to může mít jen jako smluvní strana Statutu.

19.       Vláda měla v roce 2007 dvě možnosti:

-        buď navrhnout vyslovení souhlasu Parlamentem podle čl. 49 Ústavy prostou většinou hlasů (to by ovšem předpokládalo přesvědčivě zdůvodnit, že zde žádný rozpor mezi Římským statutem a ústavou není a že všechny předchozí vlády se v tomto bodě mýlily),

-        nebo považovat Římský statut za smlouvu podle čl. 10a Ústavy, která vyžaduje schválení ústavní většinou hlasů, s tím, že v důsledku toho získá Římský statut sám o sobě postavení ústavního zákona, stane se součástí ústavního pořádku a jako takový už z podstaty věci nebude moci být s tímto ústavním pořádkem v rozporu.

Vláda nakonec zvolila druhou možnost.

20.       Vláda vycházela z názoru, že mezinárodní smlouvy podle článku 10a jsou součástí ústavy a jako takové se s ní nemohou dostat do rozporu (s výjimkou podstatných náležitostí demokratického právního státu, tzv. materiálního jádra, velmi vágně vymezovaného s ohledem na okamžitou politickou potřebu na zákl. čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy); ve vztahu k ostatním ústavním ustanovením jsou mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy v postavení lex specialis, resp. lex posterior. Uvedené vládní pojetí je zřejmé z následující pasáže předkládací zprávy pro Parlament (zdůraznění KPR):

        „A protože ustanovení Římského statutu jsou dostatečně konkrétní a z hlediska svého obsahu přímo aplikovatelná, plyne z toho, že nebude třeba doplňovat vlastní text Ústavy ani Listiny – ustanovení Římského statutu budou bezprostředně závazná, budou mítsíluústavního zákona a vůči Ústavě a Listině se v ústavních podmínkách České republiky uplatní přímo, místo dotčenýchustanoveníÚstavy a Listiny. Ratifikací Římského statutu tedy dojde k průlomu dosavadních ústavních pravidel v těch oblastech,kde Římskýstatut stanoví něco jiného..

(část II, bod 4.1. předkládací zprávy)

21.       Dalším důvodem pro postup podle čl. 10a Ústavy byl názor vlády, že Římským statutem se přenášejí některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní instituci, tj. Mezinárodní trestní soud. Tímto stanoviskem vláda fakticky postavila Mezinárodní trestní soud do jedné roviny s EU.

22.       Vláda schválila návrh na vyslovení souhlasu s ratifikací Římského statutu podle čl. 10a Ústavy, tedy ústavní většinou, svým usnesením ze dne 23. ledna 2008 č. 63.

23.       Senát dal souhlas k ratifikaci Římského statutu dne 16. července 2008, přítomno bylo 70 senátorů, pro hlasovalo 60, proti 6 (senátní tisk č. 188 v 6. funkčním období). Senát hlasoval o Římském statutu v souladu s návrhem vlády jako o mezinárodní smlouvě podle čl. 10a Ústavy.

24.       Poslanecká sněmovna dala souhlas k ratifikaci Římského statutu dne 29. října 2008, přítomno bylo 183 poslanců, pro 140, proti 6 (sněmovní tisk č. 423 v 5. volebním období). Rovněž Sněmovna hlasovala o Římském statutu jako o mezinárodní smlouvě podle čl. 10a Ústavy.

C.      NÁLEZ ÚSTAVNÍHO SOUDU ZE DNE 26. LISTOPADU 2008

25.       Stejné pojetí, jaké vláda zvolila u Římského statutu, musela zvolit u Lisabonské smlouvy – na rozdíl od Římského statutu, u Lisabonské smlouvy nikdy nevznikly pochybnosti, že se jedná o mezinárodní smlouvu podle čl. 10a Ústavy.

26.       Ve svém nálezu ze dne 26. listopadu 2008 (č. 446/2008 Sb.), týkajícím se Lisabonské smlouvy, Ústavní soud mimo jiné uvedl (zdůraznění KPR):

        „45. Vláda se dále vyjádřila k otázce vznesené navrhovatelem, zda nedochází k faktickému vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy. Vláda je přesvědčena, že nikoliv, neboť podstatou integračního zmocnění obsaženého v čl. 10a Ústavy České republiky je princip sebeomezení orgánů České republiky. Při přenesení pravomoci na mezinárodní organizaci nebo instituci jenevyhnutelnýmdůsledkem skutečnost, že orgán, jehož pravomoci byly přeneseny, je v tomto rozsahu pozbývá.

        84. Podle mínění Ústavního soudu ani ratifikací přístupové smlouvy se normativně vrcholné postavení ústavního pořádku v systému práva působícího na českém území zcela nevyprazdňuje. Ústavní soud již dříve vyslovil, že výjimečně lze dovodit nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem nebo lidskoprávními smlouvami cestou rozhodnutí o ústavní stížnosti i ex post. Učinil tak zejména v nálezu sp. zn. II. ÚS 405/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 30, nález č. 80). Tento nález odmítl individuální aplikaci Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení, jež by měla protiústavní dopady, a to s ohledem na mimořádnou tvrdost, kterou by v daném případě její aplikace způsobila. Praví se v něm, že Ústavní soudjepovinen se řídit článkem 88 odst. 2 Ústavy, podle něhož jsou soudci Ústavního soudu při svém rozhodování vázáni pouzeústavnímpořádkem a zákonem o Ústavním soudu. Ústavní soud dovodil, že Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení není smlouvou, kterou by bylo možno považovat za součást ústavního pořádku, a Ústavní soud proto nemůžeakceptovat jako ústavně konformní takovou aplikaci některého jejího ustanovení, jež by měla za následek stav, kterýnení vsouladu s Listinou základních práv a svobod či Ústavou coby součástmi ústavního pořádku. Ústavní soud si je přirozeněvědomtoho, že citovaná Smlouva mezi Českou republikou a Slovenskou republikou není smlouvou podle čl. 10a Ústavy, lečdovozuje,ževýše uvedený závěr je použitelný v oblasti mezinárodních smluv vůbec. (Poznámka: Obdobný závěr, tj. že nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem lze dovodit i ex post – cestou ústavní stížnosti – sdílí i část odborné literatury; srov. Kysela, Kühn, Právní rozhledy 10, 2002, č. 7, str. 301–312.)

        88. Otázkou, která do značné míry souvisí s problematikou možného rozlišení mezi normativně novými a starými ustanoveními Lisabonské smlouvy, je určení příslušného referenčního hlediska pro přezkum souladu Lisabonské smlouvy s Ústavou České republiky. Ústavní soud v daném případě použil jako referenční hledisko ústavní pořádek České republiky jako celek, nikolivpouzejeho tzv. materiální ohnisko (viz však níže).

        90. … Pokud by byl akceptován názor, že vyslovení souhlasu s ratifikací mezinárodní smlouvy podle článku 10astejnouvětšinou, jaká je požadována pro přijetí ústavního zákona, redukuje nynější přezkum pouze na oblast tzv. materiálníhoohniskaÚstavy a jinak jej vylučuje, znamenalo by to, že by institut předběžné kontroly ústavnosti ztratil do značné míry svůj smysl. Ústavavšak v tomto směru nerozlišuje mezi „běžnými“ mezinárodními smlouvami podle čl. 49 a mezinárodními smlouvami podlečlánku10a a u obou z nich stanoví tutéž proceduru přezkumu Ústavním soudem. Zde nelze přehlédnout ani dominantní roli, kterou při sjednávání mezinárodní smlouvy podle článku 10a hraje exekutiva, na rozdíl od procesu přijímání ústavních zákonů, kterého se může Parlament a jeho jednotliví členové aktivně účastnit a reálně ovlivňovat konečnou podobu přijímané normy. Ačkoliv lze samozřejmě vést o jednotlivých ustanoveních mezinárodní smlouvy předložené ke schválení Parlamentu České republiky debatu, Parlament má pouze možnost s ní jako s celkem buď vyslovit souhlas, nebo ji odmítnout. V tom se rovněž odlišuje od procesu přijímání ústavního zákona, kde demokraticky legitimovaný ústavodárce může bezprostředně ovlivňovat jeho finální podobu. Přezkum Ústavním soudem a případné shledání rozporu mezi ústavním pořádkem a mezinárodní smlouvou podle článku 10a Ústavy pak vede k nutnosti vyslovit, s kterým ustanovením ústavního pořádku je mezinárodní smlouva v rozporu; zde se pak ústavodárci otevírá prostor k aktivnímu podílu na tvorbě právních norem zásadního významu pro celý právní řád České republiky.

        91. Jak již bylo řečeno, Ústavní soud je jako soudní orgán ochrany ústavnosti nejvyšším orgánem interpretujícím ústavní předpisy České republiky. Uvedenému celostnímu přístupu k posouzení otázky, jaké musí být referenční hledisko pro přezkum Lisabonské smlouvy, pak odpovídá i doslovné znění čl. 87 odst. 2 Ústavy, podle kterého Ústavní soud rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem před její ratifikací, a rovněž navazující pasáže zákona o Ústavním soudu, které také hovoří o ústavním pořádku jako celku, a nikoliv jen o jeho – jakkoliv významné – části. O tom ostatně svědčí i sám text tzv. euronovely Ústavy (ústavní zákon č. 395/2001 Sb.); čl. 89 odst. 3 totiž stanoví, že rozhodnutí Ústavního soudu, kterým byl podle čl. 87 odst. 2 vysloven nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, brání ratifikaci smlouvy do doby, než bude nesoulad odstraněn. Takový nesoulad lze u multilaterálních smluv zásadně odstranit změnou Ústavy, která je ovšem u materiálního ohniska Ústavy vyloučena. Ústavodárce tedy sám počítá s celým ústavním pořádkem jako s referenčním kritériem přezkumu ústavnosti mezinárodních smluv. Soudce Ústavního soudu je pak vázán výslovně pouze ústavním pořádkem, zákonem o Ústavním soudu a zejména povinností chránit neporušitelnost přirozených práv člověka a práv občana (čl. 88 odst. 2 ve spojení s čl. 85 odst. 2 Ústavy).

         172. … Shodně s vládou je tedy možné konstatovat, že při přenesení pravomoci na mezinárodní organizaci nebo instituci je jeho nevyhnutelným důsledkem skutečnost, že orgán, jehož pravomoci byly přeneseny, je v tomto rozsahu pozbývá …“.

27.       Uvedeným vyjádřením tedy Ústavní soud obecně odmítl vládní pojetí mezinárodních smluv podle čl. 10a Ústavy jako součásti ústavy (nejsou uvedeny ani v čl. 112 Ústavy, který ústavu definuje, viz bod 8 výše). Nemohou tedy mít sílu ústavních zákonů a být vůči nim v postavení lex specialis, resp. lex posterior, a jako takové jim věcně odporující ustanovení ústavy případně i nahrazovat. Takové pojetí by znamenalo eliminaci řízení o souladu těchto smluv s ústavou pouze na přezkum jejich souladu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu, jejichž změna je podle čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná (jak se o to ostatně vláda pokusila ve svém vyjádření k senátnímu návrhu na přezkum Lisabonské smlouvy Ústavním soudem). Tímto pojetím by ztratila smysl i existence čl. 89 odst. 3 Ústavy, zakazujícího ratifikaci smlouvy, která je v rozporu s ústavou, do doby, než bude nesoulad odstraněn – to proto, že v tomto pojetí je místo pouze pro rozpory s materiálním jádrem ústavy, které jsou neodstranitelné.

28.       Z toho vyplývá, že Ústavní soud odmítl i v bodě 20 shora citovaný názor vlády, že „ustanovení Římského statutu budou bezprostředně závazná, budou mít sílu ústavního zákona a vůči Ústavě a Listině se v ústavních podmínkách České republiky uplatní přímo, místo dotčených ustanovení Ústavy a Listiny. Ratifikací Římského statutu tedy dojde k průlomu dosavadních ústavních pravidel v těch oblastech, kde Římský statut stanoví něco jiného“. A právě o tento vládní názor se opíral závěr vlády, že Římský statut je v souladu s ústavou.

D.      SOUČASNÝ STAV

29.       Přestože obě komory Parlamentu daly souhlas k ratifikaci Římského statutu ústavní většinou, v důsledku nálezu Ústavního soudu ze dne 26. listopadu 2008 jsou opět na pořadu dne pochybnosti o souladu Římského statutu s ústavou.   

30.       I přes uvedený nález Ústavního soudu ministr zahraničních věcí 28. listopadu 2008 bez dalšího oficiálně informoval prezidenta republiky, že byly splněny všechny právní předpoklady k ratifikaci Římského statutu a vyzval jej, v návaznosti na doporučení vlády prezidentu republiky obsažené v bodě II. usnesení vlády ze dne 23. ledna 2008 č. 63, aby Římský statut ratifikoval.

31.       Prezident republiky je toho názoru, že před ratifikací musí být všechny pochybnosti o souladu Římského statutu s ústavou odstraněny.

E.      MOŽNÁ VÝCHODISKA

 32.       Je vyloučen jakýkoli právní výklad, který by přímo či nepřímo dovozoval soulad Římského statutu s ústavním pořádkem na základě čl. 10a Ústavy. To by odporovalo shora citovanému nálezu Ústavního soudu.

            I.         Dopady pojetí Římského statutu jako smlouvy podle čl. 10a Ústavy

33.       Jak je uvedeno v bodě 21 výše, vláda zastává názor, že Římským statutem se přenášejí některé pravomoci orgánů České republiky na Mezinárodní trestní soud. Toto stanovisko vlády údajně bylo jedním ze dvou důvodů, proč se vláda rozhodla předložit Římský statut Parlamentu jako mezinárodní smlouvu podle čl. 10a.

34.       Toto pojetí je diskutabilní. Lze mu oponovat tak, že zde nedochází k přenosu pravomoci, ale pouze k jejímu zdvojení. Za nezbytnou podmínku přenosu pravomoci ve smyslu čl. 10a Ústavy totiž Ústavní soud považuje ztrátu přenesené pravomoci (viz body 45 a 172 jeho nálezu k Lisabonské smlouvě, zde citované v bodě 26 shora) – a Mezinárodní trestní soud nemá svoji pravomoc namísto orgánů České republiky, ale pouze vedle nich; pravomoc České republiky soudit válečné zločince podle svých vlastních předpisů zůstává zachována a pravomoc Mezinárodního trestního soudu bude dána jedině poté, kdy Česká republika toto právo sama z vlastní vůle nevykoná. Mezinárodní trestní soud tedy české státní orgány nenahrazuje, ale pouze doplňuje a svou pravomoc může použít jedině v případě, že ji české orgány samy nevyužily (čl. 1, čl. 17 odst. 1 písm. a/ a čl. 18 odst. 2 Statutu).

35.       Ostatně, pokud bychom Římský statut považovali za smlouvu podle čl. 10a, obdobně bychom museli za smlouvy podle čl. 10a považovat i celou řadu dalších mezinárodních smluv ustavujících mezinárodní organizace či instituce, Chartou OSN počínaje. Současně bychom tím naše členství v EU postavili do jedné roviny s naším členstvím v těchto mezinárodních institucích.

36.       S Římským statutem jako se smlouvou podle čl. 10a Ústavy ostatně nepočítala ani sama euronovela Ústavy, protože ta byla Parlamentem projednávána souběžně s návrhem ústavního zákona, který měl doplnit do Ústavy čl. 112a a adaptovat ji na příjetí Římkého statutu (srovn. body 9 a 10 výše).

37.       V důsledku toho, že se Ústavní soud postavil na stanovisko, že smlouvy podle čl. 10a Ústavy nejsou součástí ústavy a nemohou tedy ústavu samy o sobě novelizovat, nemá kvalifikace Římského statutu jako mezinárodní smlouvy podle čl. 10a žádné další důsledky pro jeho postavení v rámci českého právního řádu: Pokud by Parlament Římský statut schválil jako běžnou mezinárodní smlouvu prostou většinou hlasů, mohlo by jeho rozhodnutí být následně zpochybňováno s tím, že bylo třeba jej schválit jako smlouvu podle čl. 10a, protože (údajně) zde dochází k přenosu pravomocí; obráceně to ale neplatí. V důsledku toho nemá smysl se dál zabývat otázkou, zda Římský statut smlouvou podle čl. 10a skutečně je či není – je to jedno.

            II.        Možné rozpory s ústavou

38.       Možné rozpory s ústavou, které kdy byly uváděny, se týkaly v zásadě tří okruhů problémů:

                        - ústavního zákazu nutit občany k opuštění vlasti,
                        - udílení milosti a amnestie, a
                        - tzv. imunit ústavních činitelů.   

a)         Ústavní zákaz nutit občany k opuštění vlasti

39.       Vůbec největší pochybnosti o souladu Římského statutu s ústavou vždy vzbuzoval čl. 14 odst. 4 Listiny základních práv a svobod zakazující nutit občany k opuštění vlasti. Obavy spočívají v povinnosti českého státu předat Mezinárodnímu trestnímu soudu jakoukoli osobu podezřelou ze zločinů v jeho jurisdikci.

40.       Proti tomu bývá uváděno, že jurisdikce Mezinárodního trestního soudu je jen doplňková a uplatní se pouze tehdy, pokud Česká republika sama nezahájí trestní stíhání. V praxi tak jen na postupu České republiky bude záležet, zda povinnost uvedená v bodě 39 České republice vůbec vznikne. Lze konstatovat, že vzniku této povinnosti by musel předcházet rozklad české státní organizace a diametrální odklon od jejích základních hodnot.

41.       Nadto se k problematice čl. 14 odst. 4 Listiny vyjádřil i Ústavní soud, a to v souvislosti s tzv. eurozatykačem a jím vyvolanou novelou trestního řádu. Ve svém nálezu (č. 434/2006 Sb.) vyšel z historického výkladu a vyjádřil se, že čl. 14 odst. 4 Listiny se týká pouze takového nucení k opuštění vlasti, které má mít nebo by mělo za následek zpřetrhání vazeb českého státu a jeho občana, a že tedy novela adaptující náš trestní řád na tzv. eurozatykač v rozporu s ústavou není. To a další závěry Ústavního soudu pak logicky musí platit nejen pro předávání českých občanů do zahraničí na základě eurozatykače, ale i pro předávání českých občanů Mezinárodnímu trestnímu soudu. Proto je možné úvahy o protiústavnosti předávání českých občanů Mezinárodnímu trestnímu soudu mimo území České republiky považovat za překonané.

b)         Milost a amnestie

42.       Podle některých názorů Římský statut omezuje pravomoc prezidenta republiky udělovat milost a amnestii podle čl. 62 písm. g/ a čl. 63 odst. 1 písm. j/ Ústavy (srovn. čl. 112a písm. b/ návrhu novely Ústavy z roku 2000 zde citovaný v bodě 4 výše).

43.       Prezident České republiky je státním orgánem českého státu a od toho se odvíjí veškerá jeho pravomoc. Tudíž i jeho pravomoc udílet milost a amnestii se vztahuje pouze na osoby odsouzené orgány České republiky. Pokud má prezident navíc i pravomoc omilostnit či amnestovat osoby odsouzené jinými orgány než orgány českého státu, pak ji má jedině na základě příslušného ustanovení mezinárodní smlouvy (např. čl. 12 Úmluvy o předávání odsouzených osob, č. 553/1992 Sb.).

44.       Z uvedeného plyne, že Římský statut nemůže omezovat prezidenta republiky v jeho pravomoci omilostnit či amnestovat osobu odsouzenou Mezinárodním trestním soudem, protože prezident republiky takovou pravomoc vůbec nemá.

c)         Imunita ústavních činitelů

 45.       Konečně, často se objevuje názor, že Římský statut omezuje tzv. imunitu ústavních činitelů (čl. 27, 28, 65 a 86 Ústavy). Tento názor se opírá o čl. 27 Římského statutu, který zakazuje Mezinárodnímu trestnímu soudu při výkonu jeho jurisdikce zohledňovat jakoukoli veřejnou funkci osoby, vůči které svou jurisdikci vykonává.

46.       Jurisdikce Mezinárodního trestního soudu je omezena výhradně na nejzávažnější zločiny, kterými je dotčeno mezinárodní společenství jako celek, konkrétně na zločin genocidy, zločiny proti lidskosti, válečné zločiny a na zločin agrese, jinak pouze na trestné činy spáchané v rámci vlastního řízení před MTS a taxativně vyjmenované v čl. 70 Statutu (např. křivá výpověď před MTS).

47.        Římský statut nezakládá trestnost uvedených zločinů. Tu zakládá již obecné mezinárodní právo, stejně jako jejich nepromlčitelnost. Stejně tak obecné mezinárodní právo zakazuje poskytovat na tyto zločiny jakoukoli imunitu. Tyto mezinárodní obyčejové principy konstatoval již Norimberský tribunál (v opačném případě by nemohl odsoudit žádného státního představitele hitlerovského Německa). Římský statut tedy pouze partikulárně stanoví postupy, jak mezinárodní zločiny stíhat a trestat, jejich protiprávnost sama o sobě však má mnohem silnější, univerzální základ opírající se o vůli mezinárodního společenství jako celku vzniklou již po 1. světové válce.

48.        Dnešní mezinárodní právo vychází z toho, že účelem výsad a imunit států a jejich orgánů je umožnění nerušeného výkonu státních funkcí (tzv. funkční teorie). Genocidu, zločiny proti lidskosti, válečné zločiny a agresi mezinárodní právo velmi důrazně zapovídá, a contrario je tedy nepočítá k funkcím státu, ale naopak k selháním státu. V důsledku toho tyto zločiny nejsou chráněny státní či diplomatickou imunitou.

            (Státní imunitou se zde rozumí imunita státu a státních orgánů přiznávaná jim mezinárodním právem, nikoli imunita přiznávaná státem svým orgánům; diplomatické imunity jsou podmnožinou imunit státních a vztahují se výhradně na diplomatické zástupce.)

49.      Čl. 1 odst. 2 Ústavy stanoví, že „Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva“.

50.        Čl. 1 odst. 2 je součástí vlastního textu Ústavy. Není tedy pouhou nezávaznou deklarací, ale je sám o sobě závaznou ústavněprávní normou. Jeho faktický dosah je však mimořádně úzký, protože je třeba posuzovat ho v kontextu čl. 10 Ústavy. Ten stanoví právní režim všech mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána: ty, k nimž dal souhlas Parlament, jsou součástí právního řádu a mají aplikační přednost před zákonem (nikoli však před ústavním zákonem – to judikoval Ústavní soud), a contrario ostatní mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika vázána, tedy smlouvy, které souhlas Parlamentu (čl. 49 Ústavy) nevyžadují, součástí právního řádu nejsou a nemají tudíž ani aplikační přednost před zákonem.

51.        Čl. 10 je vůči čl. 1 odst. 2 lex specialis. Protože čl. 10 sám upravuje režim všech mezinárodních smluv, jemu „nadřízený“ obecný čl. 1 odst. 2 Ústavy se může přímo vztahovat pouze na mimosmluvní část mezinárodního práva, tj. na mezinárodní obecně závazné obyčejové normy. V praxi tak půjde pouze o základní principy mezinárodního práva jako takového. Tyto základní principy nejsou nikterak početné. Patří sem:

-        zásada poctivého dodržování závazků,
-        zásada svrchované rovnosti států,
-        zásada územní celistvosti,
-        zásada nepoužití síly,
-        zásada pokojného urovnání sporů,
-        zásada nevměšování se do vnitřních záležitostí,
-        zásada spolupráce států,
-        zásada sebeurčení národů,
-        zásada neporušitelnosti hranic, a
-        zásada respektu k lidským právům a základním svobodám.

Spolehlivě sem tedy spadají i zákaz genocidy, zločinů proti lidskosti, válečných zločinů a agrese.

52.        Zatímco čl. 10 představuje lex specialis vůči čl. 1 odst. 2, sám čl. 1 odst. 2 je speciální normou vůči všem ostatním ustanovením Ústavy, tedy i vůči článkům, které stanoví procesněprávní i hmotněprávní vynětí z působnosti norem trestního práva (tzv. imunity).

53.        Lze tedy uzavřít, že čl. 27 Římského statutu imunitu našich ústavních činitelů neomezuje, protože současná Ústava našim ústavním činitelům žádnou imunitu vůči trestnímu stíhání pro spáchání zločinů genocidy, zločinů proti lidskosti, válečných zločinů a agrese neposkytuje.

54.        K uvedenému závěru však nelze dospět na základě čl. 9 Ústavy, resp. na základě jejího „přirozenoprávního charakteru“, který z něho bývá dovozován: Římský statut sám o sobě závaznost přirozených lidských práv nezakládá – zakládá pouze jeden z mnoha způsobů jejich ochrany, a to dokonce až ochrany následné. V praxi je jeho přínos k ochraně přirozených lidských práv a k prevenci zločinu genocidy, zločinů proti lidskosti, válečných zločinů a zločinu agrese velmi sporný, jeho role je a může být čistě sankční, na samu existenci zákazu těchto zločinů však vliv nemá. Tyto zločiny jsou nadto samozřejmě postižitelné i podle platného trestního práva České republiky, bez ohledu na Římský statut.

55.        Výklad, že čl. 9 odst. 2 a 3 brání poskytování imunit na zločiny uvedené v bodě 53 proto, že tyto zločiny porušují (přirozená) lidská práva a svobody, by nutně vedl k závěru, že imunity poskytované českou ústavou se nevztahují na skutky, porušující lidská práva a svobody, obecně – do této skupiny by pak bylo třeba počítat všechna práva a svobody vyjmenované v Listině základních práv a svobod, potažmo v mezinárodních smlouvách o lidských právech a svobodách (právo na život, na osobní svobodu, na majetek, politická práva, sociální práva, kulturní práva, atd.). K výkladu, že imunity poskytované českou ústavou se nevztahují výhradně na zločin genocidy, zločiny proti lidskosti, válečné zločiny a na zločin agrese, lze dospět jedině na základě čl. 1 odst. 2 Ústavy.

56.        Konečně výklad, že Římský statut není v rozporu s materiálním jádrem ústavy a je tedy v souladu s ústavou jako celkem, kromě toho, že je absurdní a nelogický, je fakticky jen jinou variací na Ústavním soudem již odmítnutý názor, že postačí, je-li mezinárodní smlouva v souladu s materiálním jádrem ústavy a s jinými (domněle nedůležitými) ustanoveními ústavy smí být v rozporu. S tím se nelze ztotožnit, mezinárodní smlouvy musí být v souladu se všemi ustanoveními ústavního pořádku, ne pouze s těmi, která jsou prohlášena za důležitá. Nikdo nezpochybňuje, že Římský statut je v souladu s materiálním jádrem. Pochybnosti se týkají právě ostatních, „nejaderných“ ustanovení ústavy.

57.        Mimořádně problematická je i sama doktrína materiálního jádra ústavy, Ústavním soudem bohužel již několikrát použitá: Na takto vágním základě lze odůvodnit v podstatě cokoli, co bude Ústavní soud považovat za správné, a kdykoli, když k tomu dostane příležitost. Tato doktrína je hluboce nedemokratická v samotné své podstatě – tou je snaha napravovat skutečné či domnělé omyly ústavodárce. Jinými slovy, moc soudní zde překračuje hranice své vlastní pravomoci na úkor ústavodárce. Pokud již se Ústavní soud k této spíše politické než právní, teleologicky zaměřené doktríně snížil, měl by ji používat jen zcela vyjímečně. A je na odpovědnosti i ostatních státních orgánů, aby neučinili tento přístup, zcela popírající základy právní jistoty, běžnou metodou právního výkladu.

58.        A konečně, přirozenoprávní výklad prostřednictvím čl. 9 Ústavy by vedl k mimořádně absurdnímu závěru, že dokud Česká republika neratifikuje Římský statut, bude její vlastní ústava v rozporu se svým vlastním přirozenoprávním základem.

            III.      Možnost přijetí ústavního zákona

59.        Alternativou nastíněného výkladu je přijetí ústavního zákona, který by zcela odstranil pochybnosti o souladu Římského statutu s ústavou.

60.        Takový ústavní zákon může být dvojího druhu:

-        opakovaný původní návrh ústavního zákona z roku 2001 (srovn. body 10 a 11 výše), nebo
-        samostatný ústavní zákon o mezinárodním trestním soudnictví s obdobným obsahem.

F.              ZÁVĚR

61.       K ratifikaci Římského statutu Mezinárodního trestního soudu vedou dvě cesty:

-        přijetí ústavního zákona v některé z forem popsaných v bodě 60, nebo
-        shoda české politické reprezentace a odborné právnické veřejnosti na výkladu prezentovaném v části E výše.

Jakmile k jednomu z toho dojde, ratifikaci Římského statutu prezidentem republiky nebude již nic stát v cestě.

Odbor legislativy a práva Kanceláře prezidenta republiky

zpět na seznam zpráv