Drobečková navigace


Prezident republiky vetoval zákon o střetu zájmů

19. prosince 2016

Prezident republiky Miloš Zeman využil své pravomoci stanovené v čl. 50 odst. 1 Ústavy České republiky a vrátil Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky zákon, kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, který mu byl doručen 5. prosince 2016.

Prezident republiky napsal předsedovi Poslanecké sněmovny Janu Hamáčkovi dopis, ve kterém své rozhodnutí zdůvodnil:

1. Součástí uvedené novely zákona o střetu zájmů jsou i § 4a až 4c, které nebyly předmětem vládního návrhu zákona, byly do zákona zapracovány na základě pozměňovacích návrhů. Jejich odůvodnění je založeno na ničím nepodložených domněnkách, postrádá jakékoliv konkrétní argumenty a je zjevné, že při jejich přijímání nebyla vzata v úvahu ta hlediska, která by měla být v právním státě pro tvorbu a schvalování každého zákona rozhodující. Namísto toho převážila snaha, jak to z obsahu těchto pozměňovacích návrhů vyplývá, pokusit se jejich prostřednictvím ovlivnit volnou soutěž politických stran, na které je za podmínek podle čl. 5 Ústavy ČR založen politický systém.

2. Příkazy a zákazy obsažené v § 4a až 4c zasahují do svobody jednotlivce a jeho základních práv a protože i Poslanecká sněmovna je vázána Ústavou ČR, je v tomto případě namístě z preambule Ústavy ČR a jejího čl. 1 dovodit, jak to standardně činí i Ústavní soud, jedno ze základních pravidel fungování státní moci, kterým je zásada proporcionality přiměřenosti v širším smyslu, která zahrnuje principy vhodnosti, potřebnosti a přiměřenosti v užším smyslu a z těchto hledisek namítanou právní úpravu posoudit.

3. § 4a stanoví, že veřejný funkcionář uvedený v § 2 odst. 1 nesmí být provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku ani společníkem, členem nebo ovládající osobou právnické osoby, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku.

Podle čl. 70 Ústavy ČR člen vlády nesmí vykonávat činnosti, jejichž povaha odporuje výkonu jeho funkce s tím, že podrobnosti stanoví zákon.

Podle § 4 zákona o střetu zájmů, do doby účinnosti předmětné novely, člen vlády, členové vrcholných orgánů vybraných správních úřadů s celostátní působností, České národní banky a Nejvyššího kontrolního úřadu a od nabytí účinnosti předmětné novely i náměstci členů vlády, vedoucí kanceláří obou komor Parlamentu a vedoucí Kanceláře prezidenta republiky, předseda nebo člen Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí a veřejný ochránce práv a jeho zástupce nesmí:
- podnikat nebo provozovat jinou samostatnou výdělečnou činnost,
- být členem statutárního orgánu, členem řídicího, dozorčího nebo kontrolního orgánu právnické osoby, která podniká,
- být v pracovněprávním nebo obdobném vztahu nebo ve služebním poměru, přičemž
- tato omezení se nevztahují na správu vlastního majetku.

Namítaný § 4a překračuje omezení obsažená v § 4, rozšiřuje je na všechny veřejné funkcionáře, jak jsou vymezeni v § 2 odst. 1 a vyplývá z něj, stejně jako z připojené novely zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, že žádný veřejný funkcionář nesmí mít majetkově s rozhlasovým nebo televizním vysíláním nebo s periodickým tiskem nic společného. Z hlediska zásady proporcionality přiměřenosti v širším smyslu nutno vzít v úvahu, pokud jde o 
a) princip vhodnosti, že podle něho musí být příslušné opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku (zájmu); lze si jen obtížně představit, že je-li cílem této právní úpravy zamezit ve veřejném zájmu zneužití rozhlasu, televize, periodického tisku veřejnými funkcionáři, že uvedená media jako jejich majitel nebo spolumajitel bude v rozporu s veřejným zájmem zneužívat např. náměstek ministra, vedoucí Kanceláře Senátu, veřejný ochránce práv nebo jeho zástupce a pokud jde o členy vlády, rámec jejich omezení stanoví čl. 70 Ústavy ČR; lze si jen obtížně představit, že by člen vlády musel mít majetkovou účast v některém z uvedených medií, aby mohl jejich prostřednictvím veřejnosti sdělovat informace o výkonu své funkce, a to, z důvodu vlastnického nebo spoluvlastnického podílu, způsobem, který odporuje výkonu jeho funkce (jinou věcí je, že člen vlády je většinou současně členem nebo předsedou politické strany, o tom však čl. 70 Ústavy ČR nehovoří);
b) princip potřebnosti, že podle něho je povoleno ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám použít pouze nejšetrnějšího z více možných prostředků; i v případě, že by byl akceptován výše uvedený veřejný zájem, je právní úprava v kolizi s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu, a rovněž v kolizi s čl. 21 „Listiny“, podle jehož odstavce 1 občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí a podle jehož odstavce 4 občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. § 4a je v rozporu s ústavním principem nedotknutelnosti soukromého vlastnictví a z tohoto hlediska nutno považovat za dostačující a jako nejšetrnější omezení pro veřejné funkcionáře obsažená v § 4 zákona;
c) princip přiměřenosti v užším slova smyslu, že vychází z toho, že újma na základním právu nesmí být nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující základní práva a svobody nesmějí svými negativními důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na těchto opatřeních; mají-li být narušena výše uvedená základní práva, pak intenzita převahy veřejného zájmu nad těmito ústavními hodnotami by musela být mimořádně silná a rovněž řádně odůvodněná, což z podkladů, které měli poslanci při schvalování zákona, však nevyplývá. Testu přiměřenosti § 4a obtížně vyhoví i proto, že zahrnuje i takové provozovatele televizního nebo rozhlasového vysílání, kteří nevysílají nic jiného než hudbu nebo naučné pořady, anebo vydavatele soustřeďující se na vydávání výlučně odborného periodického tisku.

4. § 4b stanoví zákaz obchodní společnosti, v níž má člen vlády nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu nebo jím ovládaná osoba podíl alespoň 25 %, účastnit se zadávacího řízení podle zákona o zadávání veřejných zakázek, včetně zadání zakázky malého rozsahu, a § 4c zakazuje za stejných podmínek poskytnout obchodní společnosti dotaci nebo investiční pobídku.

Z hlediska zásady proporcionality přiměřenosti v širším smyslu nutno vzít v úvahu, že
a) pokud jde o princip vhodnosti, vychází se v této souvislosti zřejmě z toho, že cílem, resp. veřejným zájmem sledovaným touto právní úpravou, je zamezit tomu, aby veřejný funkcionář nezneužil svého postavení při zadávání veřejných zakázek nebo při poskytování investičních pobídek nebo dotací; schopnost této právní úpravy dosáhnout zamýšleného cíle je však v podstatě nulová, neboť
- zadávací řízení je zákonem o zadávání veřejných zakázek natolik propracováno, že ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu nemá možnost, aniž by podstoupil neúměrné riziko, tento proces v rozporu se zákonem ovlivnit,
- obdobně to platí o investičních pobídkách; na posuzování a rozhodování o žádostech o investiční pobídky se podílí organizace zřízená Ministerstvem průmyslu a obchodu, toto ministerstvo a se svými závaznými stanovisky další čtyři ministerstva, v zákonem stanovených případech rozhoduje o žádostech vláda nebo je posuzuje Komise, je přitom aplikován nejen zákon o investičních pobídkách a jeho prováděcí předpisy, ale celá řada dalších právních předpisů, včetně přímo použitelných předpisů EU; 
- dotace jsou pro jednotlivé kapitoly obsaženy v zákoně o státním rozpočtu na příslušný rok, schváleném Poslaneckou sněmovnou, jejich poskytování se řídí rozpočtovými pravidly, zvláštními právními předpisy nebo i interními normativními instrukcemi; relevantní ingerence ministra spočívá ve vydání normativní instrukce, kterou se pak vyhlašování dotačních programů a proces rozhodování o poskytnutí dotací v konkrétních případech řídí, přičemž žádosti jsou zpravidla kolektivně, někdy i vícestupňově posuzovány. Zdrojem značné části dotací jsou prostředky EU, jejich čerpání se řídí rozsáhlou metodikou, jejíž dodržování podléhá vícestupňové kontrole, a to i ze strany orgánů Komise;

b) pro princip potřebnosti platí obdobně to, co bylo uvedeno výše ve vztahu k předmětné právní úpravě o principu vhodnosti;

c) pokud jde o princip přiměřenosti v užším smyslu, je ve vztahu k předmětné právní úpravě rozhodující. § 4b a 4c jsou zcela jednoznačně v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se základní práva a svobody zaručují všem, bez rozdílu, a to kromě jiného, i majetku nebo jiného postavení a s čl. 11 odst. 1 „Listiny“, podle něhož vlastnické právo všech vlastníků má stejný obsah a ochranu. Na získání veřejné zakázky, investiční pobídky nebo dotace sice není právní nárok, ale přijatá právní úprava, která předem vylučuje určitý okruh žadatelů o veřejnou zakázku, investiční pobídku nebo dotaci, zakládá mezi obchodními společnostmi nerovnost, je pro ně diskriminační a z hlediska ústavního principu jednoznačně nepřiměřená. Tato právní úprava nastoluje stav, kdy člen vlády se musí rozhodnout, zda se stane nebo zůstane členem vlády a pak obchodní společnost, v níž má podíl, v konkurenčním prostředí zanikne se všemi důsledky, které s tím souvisí, nebo přestane být členem vlády, anebo zůstane členem vlády a svůj podíl převede na jiný subjekt; přitom ovšem platí ústavní zásada, že základní právo lze omezit nejen v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, ale současně i při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, s čímž tato právní úprava nepočítá. Výrazné pochybnosti vyvolává rovněž kritérium 25% majetkové účasti, a to jednak proto, že pokud veřejný funkcionář bude mít majetkovou účast např. 24 %, obchodní společnost se může bez omezení ucházet o veřejnou zakázku, investiční pobídku nebo dotaci, zatímco při 25% majetkové účasti veřejného funkcionáře obchodní společnost by tuto možnost neměla, ale především proto, že při 25% majetkové účasti veřejného funkcionáře bude na svých právech krácen nejen veřejný funkcionář, ale i ostatní společníci.

5.  § 4b a 4c jsou ve zřejmém rozporu i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, zejména s protokolem č. 12 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, který v čl. 1 bodě 1 stanoví, že užívání každého práva přiznaného zákonem (v daném případě jde o právo ucházet se o veřejnou zakázku, investiční pobídku nebo dotaci) musí být zajištěno bez jakékoli diskriminace, a to kromě jiného, i z důvodu majetku nebo jiného postavení; jde přitom o úmluvu, která je součástí ústavního pořádku ČR.

6. Odůvodnění pozměňovacích návrhů promítnutých do § 4a až 4c zákona, které by na základě konkrétních argumentů osvědčilo výraznou převahu uvedenými ustanoveními chráněného veřejného zájmu nad ochranou základních práv, která jsou těmito ustanoveními dotčena, v Poslanecké sněmovně nezaznělo a bylo založeno pouze na obecných tézích nedoložených žádnými konkrétními argumenty. Naproti tomu ze záznamu z rozpravy zřetelně vyplývá, že tato ustanovení jsou namířena na politického konkurenta s cílem ho oslabit, k tomu ovšem zákon v demokratické společnosti sloužit nemůže, nemůže být výsledkem libovůle.

7. I v případě, že pro intenzivní ochranu veřejného zájmu sledovaného § 4b a 4c by existovaly reálné argumenty, je otázkou, zda uvedená ustanovení, vztahující se bez rozdílu na všechny členy vlády, by nepřekročila rámec čl. 70 Ústavy ČR a zda si nevyžaduje úpravu ústavním a nikoliv obyčejným zákonem. Je nutno vzít zároveň v úvahu, že jde o úpravu, která má zjevně ústavní rozměr i proto, že nastoluje otázku neslučitelnosti členství ve vládě se správou vlastního majetku, která spočívá např. i ve výkonu práv akcionáře nebo podílníka v obchodní společnosti (bez účasti ve vymezených orgánech obchodní společnosti); na ústavní zákon navazující právní úprava obyčejným zákonem by pak musela být taková, aby ji nebylo možno obcházet, což nyní předložený zákon nezajišťuje.

8.  Zákon v přechodných ustanoveních vylučuje použití zákazů uvedených v § 4a na veřejného funkcionáře, který zahájil výkon veřejné funkce před nabytím účinnosti § 4a, a dále stanoví, že řízení o poskytnutí dotace nebo investiční pobídky, zahájená přede dnem nabytí účinnosti této novely zákona, se dokončí podle dosavadních právních předpisů, neboli se na ně nepoužije § 4c. Naproti tomu zákon ve vztahu k § 4b obdobnou úpravu v přechodných ustanoveních neobsahuje, což znamená, že pokud se obchodní společnost, v níž má veřejný funkcionář zákonem stanovený podíl, stane uchazečem o veřejnou zakázku přede dnem nabytí účinnosti této novely zákona a zadávací řízení nebude do tohoto dne ukončeno zadáním veřejné zakázky, musí být zadavatelem ze zadávacího řízení vyloučena; jde sice zřejmě o obecně přijatelnou tzv. nepravou retroaktivitu, ale s ní souvisí i princip legitimního očekávání, jehož podstatou je majetkový zájem, který spadá pod ochranu čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.   

Jiří Ovčáček, ředitel Odboru tiskového a tiskový mluvčí prezidenta republiky

zpět na seznam zpráv